（本调研报告荣获“北京市法院2014年度优秀调研成果优秀奖）

　　党的十八届三中全会关于“加快构建新型农业经营体系”、“赋予农民更多财产权利”的总体部署，及中央《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》中提出的“实现所有权、承包权、经营权三权分置，引导土地经营权有序流转”的要求，为农村土地使用权的改革指明了方向。昌平区作为北京的近郊区县，近年来城市化进程加快推进，农村土地使用权纠纷呈逐年上升趋势。2005年施行的《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》（以下简称“《解释》”）为农村土地使用权纠纷案件统一裁判尺度，但是随着农村土地收益的不断提升及相关法律、政策的不断变化，审判实践中出现了很多新情况有待于进一步完善。本文通过对我院2012年以来审理涉及农村土地使用权纠纷引发的案件进行调研，在分析案件总体情况、特点的基础上，针对法院审理该类案件面临的实际困难和存在的问题，提出相应建议，希冀对该类案件公正处理提供帮助。

　　一、农村土地使用权纠纷案件现状

　　（一）案件总体情况

　　2012年至2014年，我院共审结农村土地使用权纠纷类案件（以下简称“农地使用权案件”，包括土地承包权类纠纷、土地经营权类纠纷两种，不含农村土地建设用地使用权）共395件，其中2012年128件、2013年181件、2014年86件。审判实践中，涉及该类纠纷的案件主要有三大类，其中，租赁合同类纠纷222 件、农村土地承包合同类纠纷94件、土地承包经营权类纠纷79件。（详见表一）

　　表一：近三年我院审结农地使用权案件分布情况

年份 租赁合同纠纷 农村土地承包合同纠纷 土地承包经营权纠纷 合计

2012年 69 26 33 128

2013年 98 45 38 181

2014年 55 23 8 86

合计 222 94 79 395

　　（二）案件特点

　　通过对近三年来我院审结农地使用权案件的总结分析，此类案件主要呈现以下特点：

　　1.“租赁合同纠纷”实为“承包经营权流转纠纷”

　　近三年审结的案件中有多达195件虽然名为“租赁合同纠纷、土地租赁合同纠纷”，实为“农村土地承包经营权流转纠纷”案件，占其全部案件的87.8%。该类案件中，虽然原被告双方之间签订的是（土地）租赁合同、（土地）租赁协议、合作经营等，但实际内容为农村土地承包经营权流转类纠纷，而且有一半以上确定的租赁期超过了二十年，出租方除收取租金外，几乎没有其他权利义务。这其中有多达144件是涉及“土地承包经营权出租纠纷”，即土地承包人将土地承包经营权出租给他人经营，且对象多为外村人或组织。　　

　　2.诉求较为集中， 且引发诉讼的原因较为相似

　　三类案件中原告的诉讼请求均较为集中，其中“租赁合同纠纷”类案件以“解除合同”为主要诉求有95件，占其全部案件的42.8%；“农村土地承包合同纠纷”类案件以“解除合同”、“延长承包期”为主要诉求分别有53件、16件，占其全部案件的56.4%、17%；“土地承包经营权纠纷”类案件以“支付补偿款”为主要诉求的有49件，占其全部案件的62%。在“解除合同”的案件中，引发诉讼的原因表面上是因为被告存在将土地用于非农建设、不支付租金或合同手续不合规等，深层次原因是土地升值，原先的租赁费偏低，出租方想要收回土地后再进行出租，以赚取更多利润。从审理情况看，出租方在合同签订的时对于承租方会将土地用于非农建设、合同手续不合规等情况基本了解，之所以签订租赁合同，不签订承包合同，本身就是为了规避法律法规的限制。

　　3.案件群体性特征明显

　　我院近三年审结农地使用权案件中串案数量多达158件，占全部案件的40%。其中，农村土地承包合同纠纷、土地承包经营权纠纷的数量均为54件，分别占各自案件总数的57.4%、68.4%，比例远高于其他案件。该类案件中，原告往往多是同村村民，被告则多是村委会、经济合作社、专业化公司，法律关系性质、争议事实及请求基本相同，案件的群体性特征明显。例如，2012—2013年，小汤山镇东官庄村几十名村民因承包地征收补偿费用分配纠纷，将村委会诉至我院，要求支付土地补偿费。此类案件，原告为同村村民彼此间熟悉，虽然个体利益诉求并不完全相同，但面对共同被告则容易结群抱团，表现出共进共退。因此，这类案件的工作一般比较难做，一旦处理不好，将引发群体性上访甚至群体性的冲突。

　　4.案件矛盾冲突大、背景复杂，审理难度大

　　土地是农民生产、生活的重要保障，关乎农民切身利益，而很多案件就是在经济社会发展背景下当事人利益失衡而产生的，这也决定了此类案件冲突的严重性。据统计，我院近三年审结农地使用权案件中，调解的37件、撤诉的92件，分别占全部审结案件的9.37%、23.3%，分别比同期民事案件调解率底了近二十个百分点、十二个百分点，特别是在农村土地承包合同纠纷、土地承包经营权纠纷类案件中的调解率、撤诉率就更低了（详见表二）；适用简易程序审结的250件，简易程序适用率63.3%，比同期民事案件简易程序适用率低了近10个百分点；上诉案件146件，上诉率高达54.9%，是同期民事案件上诉率的近2倍，其中农村土地承包合同纠纷类案件上诉率高达80%。与此同时，该类案件的历史背景、形成根源、利益链条均较复杂，司法渠道仅限于解决外部争议，对隐藏在背后的实质性争议或超出法律调整范围的事项则力有不及。

　　表二：近三年我院审结农地使用权案件调撤情况

案由 调解率 撤诉率

租赁合同纠纷 14.9% 25.2%

农村土地承包合同纠纷 3.2% 18.1%

土地承包经营权纠纷 1.3% 12.7%

　　二、农村土地使用权纠纷案件治理中发现的问题

　　《土地管理法》、《农村土地承包法》、《基本农田保护条例》、《合同法》及《解释》等法律法规都为审理农地使用权案件提供了法律依据，《农村土地承包经营权流转管理办法》（以下简称《办法》）等提供了参考，但是审判实践中仍然遇到一些问题，主要体现在以下几个方面：

　　（一）案由设置问题

　　2011年版《民事案由规定》，“形成了包含四个级别共900个案由组成的层层涵盖的案由体系” 。民事案由的适用规则是：首先适用第四级案由，只有在下级案由中没有规定才能适用上一级案由。 但是，现行案由规定却将土地承包经营权转包、转让、互换、入股、抵押、出租六类流转合同纠纷作为四级案由，设置在了“农村土地承包合同纠纷”第三级案由之下。将承包、流转这两种性质完全不一样的纠纷放在一起作为上下级案由，不但不符合案由设置中上级案由涵盖下级案由的一般原则，而且也对实践中的理解、适用带来很大的困惑。

　　《最高人民法院民事案件案由规定理解与适用（2011年修订版）》（以下简称《适用》）中，对转包、转让、互换、入股、出租合同纠纷的释义与《办法》中对这五类行为的定义存在不一致的地方，如《适用》中规定转包对象为“其他人” ，而《办法》规定转包对象为“同一集体经济组织的其他农户” 。另外，《适用》、《办法》中对转包、出租二者之间界定存在重合的地方。以《适用》为例，二者都是将经营权转让给他人经营，唯一不同的就是转包的土地只能是以家庭承包取得的，而出租的土地包括家庭承包取得和其他方式取得的，二者在以家庭承包取得土地的流转上出现了重合。

　　（二）租赁内容含承包地经营权及地上附着物时法律关系确定问题

　　农村土地承包经营权出租合同纠纷是专指农村土地承包经营权的出租，是一种土地经营权利的出租，这其中并不包含地上附着物的出租。而实践中，涉及农村土地出租的案件中很多都是既包含经营权的出租，同时又含有地上附着物的出租。法院在审理这类案件中，对于作为一个整体出租的承包经营权、地上附着物该如何适用法律呢？这个问题本质就是当租赁内容含承包地经营权及地上附着物时该如何确定法律关系的问题。法律关系的确定依赖于明确的法律规范，现有的情况下无法找到一个明确的法律规范来处理这个问题。

　　（三）集体经济组织成员资格的认定标准问题

　　集体经济组织成员资格的认定，与农地使用权纠纷的处理有着密切的关系，特别是在处理土地承包经营权纠纷、农村土地流转的“优先权”、土地承包经营权转包合同纠纷时更是成为核心问题。但是，现行法律、法规对集体经济组织成员资格的认定并没有形成统一的标准，现有的相关标准分散于部分地区的《农村土地承包法》实施办法 、意见 、会议纪要 。这些认定标准大致可以分为三类：一是以“户口”为标准，如青海、新疆、安徽；二是以“户口 民主议定”为标准，即除特定的几类户口外，其他依法将户口迁入的人员需经本集体经济组织（村民）会议三分之二以上通过，如江西、陕西、山东；三是以“户口 履行义务 民主议定”为标准，与第二类相比多了一个“承担相应义务和缴纳公共积累”，如辽宁、陕西纪要、北京意见。在这三类标准中以第三类标准较为合理，但仍然存在一些问题。如果严格依照这种标准会，使一部分村民的权益无法得到保障，例如全家迁入小城镇生活但未自愿放弃土地承包经营权的、妇女婚姻状况变更后仍在本集体经济组织享有承包权、服刑后人员等人员的权利带来侵害。

　　（四）“非农建设”的认定标准问题

　　《农村土地承包法》第十七条、三十三条规定，不得改变土地的农业用途。而《农业法》第二条规定，农业是指种植业、林业、畜牧业和渔业。因此，农村土地只能“直接用于农业生产，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产，不得用于农业生产目的以外的建设活动”。 实践中，改变土地的农业用途主要有两种情况：一种是改变土地的专门农业用途，主要是指基本农田，根据《土地管理法》的第三十六条的规定“禁止占用基本农田发展林果业、挖塘养鱼”；另一种是将土地用于非农建设，即将土地用于农业生产以外建设活动的。在审判中，诉求为合同无效或解除的农地使用权纠纷案件大部分都是以“存在非农建设”为理由。但是，现行相关法律法规对于什么是“非农建设”却没有给出明确的定义，仅能从《土地管理法》的第三十六条“非农建设占用耕地”的规定中，得出“将耕地用于建窑、建坟、建房、挖砂、采石、采矿、取土”是属于“用于非农建设”。显然，这样的规定并不能帮助我们准确的理解“非农建设”。实践中，“非农建设”主要有三种情况：一是合同约定或实际将全部或主要土地用于非农建设的；二是合同约定或实际将土地主要用于农业用途，有部分用于了非农建设；三是合同约定或实际将土地用于同传统农业相关建设的情形，如旅游观光农业、农家乐等。对于这类案件，审判中认定合同是否无效及合同是否解除，遇到困难主要就是如何界定“非农建设”的范围及合同无效或解除的面积标准。

　　（五）对“违反法律、行政法规的效力性强制性规定”情况的认定问题

　　除《解释》明确规定了四种情况下合同无效外，判断农村土地承包合同、流转合同是否无效，主要依照《合同法》第五十二条及相应的司法解释中“违反法律、行政法规的效力性强制性规定”。审判实践中最大的困惑，就是发包主体不合法、对外承包未经过民主议定程序并报镇（乡）政府批准是否属于上述无效情况。关于发包主体方面，根据《农村土地承包法》第十二条的规定，由拥有和使用该地的农村集体经济组织、村民委员会或者村民小组发包。而根据1992年1月31日《全国人大常委会法制工作委员会对关于村民委员会和村经济合作社的权利和关系划分的请示的答复》中明确指出农村应当由村农业生产合作社等农业集体经济组织经营、管理，没有村农业集体经济组织的，由村民委员会经营、管理。即在集体经济组织和村委会同时存在的情况，土地的发包方应该是集体经济组织。但是，实践中村民委员、集体经济组织很多都是两块牌子一套人马，行使发包权的主体既有集体经济组织、村民委员会，也有二者同时的。关于发包程序方面，《农村土地承包法》第四十八条规定：将农村土地发包给本集体经济组织以外的单位或个人的，应当经本集体经济组织成员村民会议三分之二以上或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准。实践中，发包方并未严格按照该程序进行，甚至有的为规避该规定，直接将承包合同签订为土地租赁合同。

　　（六）合同无效或解除的法律后果处理问题

　　合同无效或解除后，最难解决的就是相关责任的确定及损失赔偿的处理，主要有以下三种情况：（1）合同无效或非因土地承包经营权承让人 单方违约导致解除的，承让人相应损失赔偿的处理；（2）当事人就合同的履行或解除发生争议，经审查依职权认定合同无效后赔偿的处理。（3）以其他方式承包土地的承包合同无效或解除，其流转合同亦不能履行，此时流转合同承租方的诉讼地位及民事责任的确定问题。涉农地合同具有前期投入大、收益缓慢的特点，合同一旦无效或解除将涉及较大的赔偿数额。特别是集体经济组织和农民作为赔偿方时，由于赔偿能力有限，常常无法承担起较大的赔偿数额，此时受损方无法得到有效赔偿，双方的矛盾将进一步加剧，为后期的执行带来诸多不稳定因素。

　　三、完善农村土地使用权纠纷司法治理的建议

　　针对上述问题及产生原因，结合法院工作实际，我们建议从司法理念、司法实践、职能延伸三个维度完善农村土地使用权纠纷的司法治理。

　　（一）司法理念维度：以改革心态恪守法律原则

　　1.注重政策与法律的相协调

　　改革意味着破旧立新，推动改革的政策存在对原有制度、规定，甚至是法律突破与创新的情况。这就要求我们必须树立科学全面的法治理念，正确处理政策与法律之间存在不一致的地方。法律源于政策，是立法实践长期存在的一种情况，现行推动农村土地使用权改革的相关政策，在经试验成熟之后，将成为国家、地方制定法律法规的重要依据。因此，法院在处理农地使用权案件时，应从大局出发，深刻理解和全面把握政策的内涵与本质，既要严格依法公正审判，又要在法律允许的范围内维护政策的稳定性。在具体裁判时，要充分、审慎的评估裁判结果对政策可能产生的影响，避免将政策与法律放在彼此的对立面。对实践中出现的政策与法律相冲突的问题，尽可能减少采取判决等与政策直接冲突方式解决纠纷，在依法前提下寻求诸如调解、和解等解决方式和途径。这样既化解了纠纷，又避免对政策的负面影响，在更高层次实现政策与法律的价值统一。

　　2.注重法律效果与社会效果的相统一

　　随着新一轮农村土地改革的推进，法院将面临更多的法律适用难题。在改革进程中，法院应遵循司法规律与法治精神，正确理解和严格适用土地管理法、农村土地承包法、合同法、物权法等法律及相关司法解释，坚持“农村土地集体所有”、“维护承包人合法权益”、“依法、自愿、有偿流转”和“不改变农用地性质”的法律原则。同时，要综合考虑社会稳定大局，结合案件形成的历史背景、形成根源、交织的利益链条等客观情况，切实维护各方当事人的合法权益，努力做到集体利益与个人利益相平衡。

　　（二）司法实践维度：在利益平衡中实现案结事了

　　1.完善案由设置与适用

　　对于案由“农村土地承包合同纠纷”无法涵盖其四级案由的问题，建议对现有案由设置进行调整，新设立一个“农村土地承包经营权流转合同纠纷”的三级案由，并将涉土地经营权流转的六个四级案由从“农村土地承包合同纠纷”中分离出来，放在其下面。同时，建议对转包、转让、互换、入股、抵押、出租这六合同纠纷含义进行调整和明确，做到与相关法律、法规相协调一致。

　　对于转包、出租二者定义存在重合的问题，由于《农村土地承包法》第三十三条对流转的期限、受让方的能力、优先权做出了规定，而且这些规定对不同身份的经营权承让人影响各不相同，其中对流转给本集体经济组成员以外的单位和个人限制最大。因此，建议依据经营权承让人的不同来区分转包和出租，即将转包的对象限定于“本集体经济组织成员或本集体经济组织所有的单位”，出租的对象限定于“本集体经济组织成员以外的单位和个人”。

　　对于租赁内容包含承包地经营权及地上附着物的案件，建议将案由定为“农村土地承包经营权出租合同纠纷”。这么做主要是基于以下考虑：农村土地所具有的民生保障、用途限制的特殊性质，决定了需要对其采取更为严格的保护措施；同时承包经营权特殊性质决定了其在此类租赁合同中的主体地位，地上附着物的价值更多是依赖于承包经营权而存在。

　　2.明确集体经济组织成员资格的认定标准

　　农村土地承包权是集体经济组织成员权益的实现基本形式，集体经济组织成员资格准确认定必须与农村土地承包权密切结合，充分认识到土地承包权的生活保障性性质。结合审判实践，建议将具体的资格认定标准建议定为：（1）第一轮土地承包 时，已经取得本集体经济组织土地承包经营权的农户及其衍生的农业户口；（2）《农村土地承包法》及相关法律明确规定的享有土地承包经营权的人，如承包方全家迁入小城镇生活但未自愿放弃土地承包经营权的、妇女婚姻状况变更后仍在本集体经济组织享有承包权的、读书期间的大中专学生；（3）因婚姻、依法收养且户口迁入本集体经济组织的；（4）解放军、武警部队现役义务兵和符合国家有关规定的士官；（5）服刑期满释放人员户口迁回原集体经济组织的；（6）按照有关政策进行异地搬迁的水库移民、强泥石流易发区和采空区移民以及其他政策性移民；（7）上述六类以外的农业户口人员，已经将承包土地交回户口迁出村的集体经济组织，并按照现户口所在地集体经济组织的规定缴纳了集体积累，经本集体经济组织成员大会或成员代表大会三分之二以上同意的，取得本集体经济组织成员身份。

　　3.明确“非农建设”的认定标准

　　随着我国农业现代化发展，传统农业逐渐向现代农业转变，农业生产经营规模不断扩大，适当的农业设施建设是农业经济效益不断提高的必然要求。对于“非农建设”的认定不能简单的从字面去理解， 而是应该结合农业发展的实际需要。因此，建议参考国土资源部、农业部分别于2010年、2014年发布的《关于完善设施农用地管理有关问题的通知》（国土资发〔2010〕155号）和《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土资发〔2014〕127号）（以下简称“两个通知”）的精神，对于除“两个通知”中界定的生产设施用地、附属设施用地以及配套设施用地三类建设外，其他均认定为“非农建设”。对于以农业为依托的休闲观光度假场所、各类庄园、酒庄、农家乐和各类农业园区中涉及建设永久性餐饮、住宿、会议、大型停车场、工厂化农产品加工、展销等用地等和传统相关的建设用地，界定为“非农建设”。

　　4.统一合同无效和解除的裁判标准

　　《合同法》基本目标是尊重当事人意思表示的合意、鼓励交易，即在不妨碍社会基本秩序的前提下，尽可能维持合同的效力，尊重当事人的意思自治，实现社会效益最大化；同时，涉农地合同具有的期限长、前期投入大、收益缓慢的特点，以及无效或解除后所面临的赔偿处理难题，这些都要求我们在审判实践中认定合同无效或解除应秉持审慎原则。特别是对于已经进行大量基础性投资，一般不轻易判处无效或解除，进一步加大调解力度，对于原合同所约定的承包金、租金确实过低的，通过释明引导当事人进行调解解决，促使承租方将承包金、租金给予适当提高，维护村民合法权益。针对本文前面提到的问题，因土地承包权是农民的基本权益，对于家庭承包合同一般不认定无效，对于其他承包合同及流转合同，建议采取以下标准：

　　（1）对于发包主体不合格的情况，一般不认定合同无效。因为实践中具有发包权的既可能是村委会，也可能是集体经济组织，承包方作为善意第三人并无法准确把握，如果在这种情况下认定合同无效，将过分的增加承包人的合同风险，有违《合同法》第49条之规定。

　　（2）对于“未经民主决策程序并报镇（乡）政府批准”的发包合同，一般不认定合同无效。因该规定主要是为对村委会土地发包行为进行规范管理，为管理性强制性规定。在认定合同有效的同时，如果原合同的内容所约定的承包金确实过低，法院可向当事人释明并组织双方进行调解，适当提高承包金，维护村民合法权益。

　　（3）对于合同中约定或实际将部分农地可用于农业用途以外建设的，应区分设施用地建设和“非农建设”两种情况，参考“两个通知”中关于设施用地的面积标准并结合本地的实际情况来确定具体的合同无效和解除标准。针对北京，我们建议采取以下标准（详见表三）。在涉及到基本农田，如将土地用于发展林果业、挖塘养鱼的，亦可认定合同无效或解除。

　　表三：北京地区农村土地“非农建设”合同无效和解除的标准

　　5.统一合同无效或解除法律后果的处理方式

　　对于合同无效或非因承租人（承让人）单方违约导致解除的情况，区分以下两种情况：（1）承租人（承让人）要求赔偿相应损失的，法院应支持，但是对于超过“两个通知”中关于设施用地面积标准1倍的建设和非农建设的赔偿不予支持；（2）承租人（承让人）未要求赔偿相应损失的，法院应当进行释明，承租人（承让人）坚持不主张或是只提抗辩的，法院不予处理，告知承租人（承让人）另行起诉。法院判决腾退土地的，应当告知其可就地上附着物申请采取必要的证据保全措施。

　　对于当事人就合同的履行或解除发生争议，经审查依职权认定合同无效的，法院应当释明当事人变更诉讼请求，尽量引导当事人就合同无效的法律后果一并处理，经释明当事人坚持不变更的，应当判决确认合同无效，并驳回当事人的全部诉讼请求，同时告知当事人可就土地腾退、损失赔偿等争议另行主张。

对于以其他方式承包土地的承包合同无效或解除，承让人可作为诉讼的共同被告或无独立请求权的第三人加诉讼，但其不能就相应损失赔偿及违约责任提起反诉，法院告知其另行起诉；法院判决腾退土地的，应当告知其可就地上附着物申请采取必要的证据保全措施。

　　（三）职能延伸维度：积极延伸审判职能参与社会治理

　　1.建立纠纷的多元化解机制

　　涉农村土地使用权纠纷案件政策性强，也往往是多种社会矛盾积聚的结果，一些问题仅仅通过法院运用单纯的司法手段是无法解决的。为妥善解决涉农土地纠纷，法院可与相关涉农单位建立常态化沟通协调机制，及时对相关涉农地使用的政策、纠纷处理等问题进行商讨。通过多门配合，进一步完善村民自治组织调解、乡镇政府调解、诉前调解及仲裁等多元化非诉纠纷解决机制，探索建立农村土地使用权纠纷专业调解组织，实行专业化调解。

　　2.加大普法宣传力度

　　根据党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中“谁执法谁普法”的要求，法院应该进一步加大普法宣传力度，通过开展普法宣传讲座、“法官进社区”、“法官送法下乡”等活动，有效地建立起了法治宣传的长效机制。特别是建立法官以案释法制度，采取“请进来与走出去相结合”方式，选取典型的涉农村土地使用权纠纷案件，邀请基层干部、村民到院旁听庭审或者到村庄举行巡回审判，通过案件审理起到普法宣传的作用。